Європейські стандарти роботи правоохоронних органів

Чи дійсно ЄС вимагає, щоб наших правоохоронців обирали іноземці? 15 червня у Брюсселі відбулася міжурядова конференція Україна – ЄС, яка офіційно відкрила перший переговорний кластер Основи. Це не церемоніальна подія. Більш детально про європейські стандарти формування правоохоронних органів в колонці доктора політичних наук та засновника Аналітичного центру Обʼєднана Україна Ігоря Петренка для РБК-Україна. Головне: Реформи мають спиратися на реальні практики ЄС. Україна більше не має тестувати унікальні моделі, а повинна впроваджувати те, що дійсно працює в країнах Євросоюзу. Відкриті конкурси не є домінуючим стандартом у Європі. У країнах ЄС через них переважно обирають керівників антикорупційних органів, а не великої поліції чи прокуратури. Комісії лише оцінюють кандидатів, а не ухвалюють рішення. Європейський підхід передбачає, що остаточне призначення та політичну відповідальність несе уряд, парламент або президент. Іноземці не мають вирішального голосу в кадрових комісіях ЄС. В Україні їхня роль на етапі вступу має зводитися до фахової експертизи європейських директив, а не до арбітражу. Відтепер розмова про реформи в Україні переходить у нову якість: ми більше не країна, яка демонструє добру волю, а держава, що веде офіційні переговори про членство. І серцевиною цього кластера є блок Верховенство права, в якому окремою темою стоїть роль, повноваження і спосіб формування правоохоронних органів. Саме тому зараз, на старті, важливо чесно домовитися про систему координат. Кожна пропозиція, яку Україна кладе на переговорний стіл, має відповідати двом критеріям: вона повинна підвищувати ефективність правоохоронної системи і вона повинна відповідати європейським стандартам – директивам, конвенціям, рекомендаціям Венеційської комісії та GRECO. Реформи, сконструйовані спеціально для України і такі, що не мають аналогів у жодній державі-члені, у логіці переговорів про вступ виглядають дивно. Якщо ми йдемо в ЄС, то і відбір керівників правоохоронних органів має бути влаштований так, як у ЄС. Що насправді є європейським стандартом Тут варто зробити уточнення, яке часто губиться в публічній дискусії. Acquis ЄС не містить директиви, яка прописувала б, як саме держава-член призначає генерального прокурора чи керівника поліції. Європейське законодавство регулює функціонування правоохоронної сфери: захист персональних даних у кримінальних провадженнях (директива 2016/680), боротьбу з відмиванням коштів, захист викривачів (директива 2019/1937), процесуальні права підозрюваних, роботу Європейської прокуратури. Стандарти ж формування органів – це передусім рекомендації Ради Європи, висновки Венеційської комісії та оціночні раунди GRECO, які вимагають незалежності, доброчесності, прозорих і змагальних процедур, але залишають державам свободу інституційного дизайну. Тому єдиний коректний спосіб перевірити будь-яку пропозицію – подивитися, як це реально працює у 27 державах-членах. Не як мало б працювати в ідеальному світі, а як працює там, де правоохоронна система демонструє результат. Що показує мапа ЄС Ми в Аналітичному центрі Обʼєднана Україна проаналізували процедури призначення керівників понад 130 правоохоронних органів у 27 країнах ЄС та державах G7 – поліції, прокуратури, спеціалізованих антикорупційних структур, служб внутрішніх розслідувань. Картина виходить значно складнішою, ніж її зазвичай подають. Перше. Відкритий конкурсний відбір у ЄС існує, але він не є домінуючою моделлю. Обовʼязковий публічний конкурс застосовується приблизно у третині випадків – і переважно для спеціалізованих органів: антикорупційних бюро (KNAB у Латвії, BAK в Австрії, KPK у Словенії), служб фінансових розслідувань (FNTT у Литві, FIOD у Нідерландах), органів нагляду за поліцією (Comité P у Бельгії, GSOC в Ірландії, шведський департамент спеціальних розслідувань). Натомість керівників великої поліції та прокуратури більшість країн призначає за політико-адміністративною або карʼєрною процедурою: у Німеччині, Франції, Італії, Іспанії, Польщі жодного відкритого конкурсу на ці посади немає. Є й протилежні приклади – Ірландія обирає комісара Garda Síochána через відкритий міжнародний конкурс, Швеція і Фінляндія публічно оголошують вакансії керівників поліції, Хорватія і Чехія запровадили обовʼязковий конкурс на посаду директора поліції. Друге. Там, де конкурси є, комісія майже ніколи не видає одного обовʼязкового переможця. Стандартна європейська конструкція інша: комісія оцінює кандидатів, відсіює невідповідних і подає рекомендацію або перелік придатних, а призначення здійснює конституційний орган – уряд, президент, парламент чи монарх за поданням уряду. У Бельгії комісія з відбору оцінює кандидатів і подає рекомендацію уряду, а комісара федеральної поліції призначає король. У Латвії Рада юстиції оцінює кандидатів на посаду генерального прокурора, але обирає його Сейм. В Ірландії після відкритого конкурсу комісара поліції призначає уряд. Логіка прозора: експертна оцінка і політична відповідальність розведені, але обидві присутні. Третє – і це принципово для нашої дискусії. У жодній державі-члені ЄС у складі комісій з відбору керівників національних правоохоронних органів немає іноземних представників із вирішальним голосом. Коли в Греції говорять про відкритий міжнародний конкурс на посаду керівника Національного управління прозорості, йдеться про відкритість для кандидатів, а не про іноземних суддів у комісії. Модель із вирішальним голосом міжнародників – це інструмент перехідного періоду, який застосовувався в Україні, Молдові, на Західних Балканах як тимчасовий зовнішній запобіжник за умов слабкої інституційної довіри. Він зіграв свою роль, але видавати його за європейський стандарт некоректно: це радше стандарт для країн, які ще тільки йдуть до ЄС. Український контекст: що ми насправді пообіцяли Останнім часом активізувалася дискусія про поширення схеми конкурсних комісій із вирішальним голосом міжнародних представників на ширше коло органів – ідеться про посади Генерального прокурора, голови Національної поліції та директора ДБР. Прихильники посилаються на зобовʼязання України. Тож подивімося, що в цих зобовʼязаннях написано насправді. У комюніке, підписаному в грудні 2025 року віцепремʼєром Тарасом Качкою та єврокомісаркою Мартою Кос, щодо Генерального прокурора зафіксована необхідність провести комплексний перегляд процедури відбору та звільнення Генерального прокурора з метою приведення її у відповідність до найкращих європейських практик із залученням Венеційської Комісії. Щодо ДБР – проведення незалежного комплексного перегляду інституційної структури, механізмів доброчесності та наглядових функцій відповідно до найкращих європейських практик. Зверніть увагу на формулювання: комплексний перегляд, найкращі європейські практики, Венеційська комісія. Там немає ані готового дизайну комісій, ані вимоги вирішального голосу міжнародників, ані єдиного переможця. Рамка задана, а наповнення – це якраз предмет експертної та політичної дискусії, яка має відбутися в Україні. Остаточні формулювання зʼявляться внаслідок цієї дискусії, і саме так працює переговорний процес. Тут доречно згадати свіжий приклад з іншої сфери – так званий податок на OLX. Перша редакція законопроєкту викликала жорстку критику: спеціальні рахунки, доступ до банківської таємниці, оподаткування продажу вживаних речей. Але після місяців аргументованої експертної дискусії найконфліктніші норми прибрали, зʼявилися пільгова ставка і неоподатковуваний поріг для дрібних продажів – і Рада ухвалила компромісний закон, який виконує і європейські вимоги, і не бʼє по людях. Це доводить: коли дискусія ведеться аргументами, а не ультиматумами, компроміс можливий. Той самий підхід потрібен і щодо правоохоронних призначень. Уроки, які не можна ігнорувати Чесна розмова вимагає визнати і негативний досвід роботи конкурсних комісій в Україні. Були випадки, коли комісії місяцями і роками не могли визначити переможця, і органи залишалися без легітимного керівництва. Були відбори, результати яких виявилися настільки суперечливими, що лунали взаємні звинувачення у політизації – причому з обох боків. Були ситуації, коли обʼєктивно найсильніші кандидати не проходили далі через процедурні чи репутаційні підстави, які так і не були переконливо пояснені публіці. Ігнорувати ці уроки і механічно тиражувати модель – означає закласти ті самі ризики в ще більш чутливі інституції. Принципи, які варто підтримати, – і акценти, які варто розставити Базові принципи дискусії не викликають заперечень: незалежність комісії, відбір за заслугами, обʼєктивні критерії, підвищення ефективності органів. Більше того, значна частина цих принципів уже працює в чинних процедурах. Питання не в принципах, а в трактуваннях і акцентах – і вони мають бути спрямовані на результат, а не на процес заради процесу. З аналізу європейської практики випливає збалансована модель. Конкурсні комісії потрібні – це відповідь на головне питання дискусії. Але їхня функція має бути чітко окреслена: перевірка рівня компетентності кандидатів і перевірка доброчесності – за деклараціями, відповідністю способу життя задекларованим доходам, репутаційною історією. Комісія відсіює невідповідних і подає конституційному органу оцінки поданих кандидатур. А політичне рішення про призначення ухвалює конституційний орган – уряд, президент чи парламент, залежно від посади, – як це відбувається в Бельгії, Латвії, Ірландії, Швеції. Із цього випливає і другий елемент, якого бракує нинішній дискусії: посилення політичної відповідальності за призначення. Якщо субʼєкт призначення обирає з-поміж перевірених кандидатів, він не може потім ховатися за комісію – він відповідає за роботу призначеного керівника перед парламентом і суспільством. Саме так розведення функцій працює в державах-членах: комісія гарантує якість вхідного матеріалу, політичний орган несе відповідальність за вибір і результат. І нарешті, місце міжнародного компонента. Участь західних експертів у комісіях на перехідний період – нормальна практика для країни-кандидата. Але їхня роль має бути функціональною, а не арбітражною: міжнародний представник – це той, хто найкраще здатен перевірити компетентність кандидата у знанні та розумінні європейських рамкових директив, стандартів Ради Європи, практики ЄСПЛ – тобто саме того інструментарію, з яким керівнику доведеться працювати в процесі вступу. Це сильніша і чесніша роль, ніж вирішальний голос у кадровому рішенні суверенної держави, яка веде офіційні переговори про членство. Запрошення до дискусії Відкриття кластера Основи означає, що час універсальних гасел минув – починається робота з деталями. Спосіб формування правоохоронних органів стане однією з найчутливіших тем блоку Верховенство права, і ціна помилки тут висока в обидва боки: і консервація закритих призначень, і дискредитація самої ідеї конкурсів через невдалий дизайн. Тому запрошую колег – правників, політологів, представників антикорупційних інституцій, міжнародних партнерів – до публічної експертної дискусії щодо моделі формування керівництва правоохоронних органів. З аргументами, з порівняльними даними, з чесним визнанням і успіхів, і провалів попередніх конкурсів. Досвід показує: саме така дискусія, а не обмін ультиматумами, дає компроміс, який працює. Україна тепер в офіційних переговорах – і всі наші реформи варто будувати за європейськими зразками. Включно з тим, як ми обираємо тих, хто ці реформи захищатиме.